U Službenom glasniku broj 62/2023 od 27. jula 2023. godine objavljene su izmene i dopune Zakona o planiranju i izgradnji („Zakon“) koje su stupile na snagu 4. avgusta 2023. godine, dok pojedine odredbe Zakona stupaju na snagu 2024. i 2026. godine.

1. Izmene u vezi sa postupkom konverzije prava na građevinskom zemljištu

Konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uvedena je u domaći pravni sistem osnovnim tekstom i sada važećeg Zakona o planiranju i izgradnji (Službeni glasnik broj 72/2009, na snazi od 11. septembra 2009. godine). Time je započet raskid sa višedecenijskom praksom u kojoj nije bilo moguće sticati pravo svojine na građevinskom zemljištu (koje je ostajalo u režimu državne svojine) već samo određena uža prava (pravo građenja, pravo korišćenja), te je nužno postojao dualni režim u pogledu prava na zemljištu i prava na objektu izgrađenom na istom tom zemljištu.

Osim ideoloških i razloga koji su usko povezani sa tadašnjim državnim uređenjem, opredeljenje za ovaj vid svojinskopravnih odnosa na nepokretnostima nije imao uporište u praktičnim razlozima niti je sa stanovišta teorije prava bio održiv. Korisnik je imao i vršio sva ovlašćenja vlasnika, osim prava na raspolaganje, te je prometovanje zemljišta bilo uslovljeno odobrenjem nadležnog organa uprave, dok je vlasnik, tj. država, imao suštinski samo tzv. golu svojinu (nuda proprietas). Jasno je da ovakav sistem svojinskopravnih odnosa nije bio održiv.

Napuštanje ovog koncepta ujedno je značio vraćanje na princip jedinstva nepokretnosti, koji ima korene još u rimskom pravu i podrazumeva da isto lice odnosno lica imaju pravo svojine na objektu i na pripadajućem zemljištu, upravo zbog specifičnog sjedinjenja do kojeg dolazi izgradnjom na zemljištu, a koje se nužno reflektuje i na pravni status dve nepokretnosti.

Međutim, ni posle gotovo 14 godina, efekti ove imovinskopravne tranzicije nisu u celosti ostvareni. Konverzija bez naknade, koja je bila na raspolaganju određenim kategorijama nosilaca prava korišćenja, iako koncipirana kao posao koji nadležni katastri obavljaju po službenoj dužnosti, a ne po zahtevu stranke u smislu Zakona o opštem upravnom postupku, u praksi je sprovođena tek pošto bi nosioci prava korišćenja podneli takve zahteve. Zato ne čudi okolnost da čak ni ova, od starta „besplatna“ i svakako jednostavnija konverzija, još uvek nije sprovedena do kraja.

Kao protivteža konverziji bez naknade, pomenute 2009. godine uvedena je konverzija sa naknadom, kao pokušaj da se post factum koriguju izvesni efekti privatizacije, odnosno svojinske transformacije nekada društvenih preduzeća. Iako je sama ideja prilično jednostavna, na tom putu uočena su brojna lutanja, koja uključuju, između ostalog, brojne izmene zakona, promene nadležnosti, donošenje posebnih propisa koji regulišu ovo pitanje (najpre samo pitanje visine naknade, a onda i konverzije sa naknadom uopšte), oglašavanje neustavnim odredaba istih tih propisa, nerešavanje statusa predmeta u kojima u momentu pomenutih promena rešenja organa uprave nisu stekla svojstvo pravnosnažnosti, terminološke promene („konverzija“ je u međuvremenu postala „pretvaranje“, ali samo u zakonu pošto je u praksi, već odomaćeni termin „konverzija“, nastavio svoj život), itd.

Uz sve to, neki postupci konverzije sa naknadom su sprovedeni do kraja i sticaoci su platili naknade koje su razrezali nadležni organi. Zato se svakako najznačajnija izmena Zakona tiče mogućnosti pretvaranja prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade u slučajevima za koje se ranije plaćala naknada. U odnosu na ranije sprovedene postupke konverzije, sada se može osnovano razmatrati primedba u pogledu potencijalne diskriminacije nosilaca prava korišćenja spram momenta podnošenja zahteva za konverziju i vremenskog važenja propisa (naročito ako se imaju u vidu nedavne izjave resornog ministra da je konverzija sa naknadom bila greška države). Zakonodavac je nastojao da ovo pitanje otkloni kroz završne odredbe Zakona, ali se čini da to nije dovoljno, niti ustavnopravno opravdano.

Obaveza plaćanja naknade za konverziju je ukinuta u odnosu na širi krug lica, i to:

• lica koja su bila ili jesu privredna društva koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečaj i izvršni postupak, kao i njihove pravne sledbenike u statusnom smislu,
• lica koja su pravo korišćenja na zemljištu stekla posle 11. septembra 2009. godine, kupovinom objekta sa pripadajućim pravom korišćenja zemljišta, od lica koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, a koja nisu njihovi pravni sledbenici u statusnom smislu,
• lica – nosilaca prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine ili na osnovu odluke nadležnog organa, kao lica koja su ovim zakonom stekla pravo na pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade.

U skladu sa Zakonom, nosilac prava korišćenja koji želi da konvertuje navedeno pravo u pravo svojine, podnosi Agenciji za prostorno planiranje i urbanizam Republike Srbije („Agencija“) zahtev za izdavanja informacija o lokaciji, pri čemu Agencija u roku od osam dana od dana podnošenja zahteva izdaje informaciju o lokaciji sa potvrdom iz koje se utvrđuje namena predmetne katastarske, odnosno katastarskih parcela i mogućnošću upisa prava svojine bez naknade u korist podnosioca zahteva.

Iz Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture saopšteno je da se odredbama izmenjenog Zakona, odnosno ukidanjem posebnog Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, stavlja na raspolaganje približno 5.000 lokacija za gradnju, odnosno oko 15 miliona kvadrata za gradnju, što dalje može rezultirati dodatnim investicijama u Republici Srbiji.

2. Druge značajne izmene Zakona

Zakonom je proklamovan princip zelene gradnje, te su dalje razražena pitanja energetske efikasnosti i zelene gradnje, na sledeći način:

• U cilju smanjenja emisije gasova sa efektom staklene bašte, korišćenja ekološki sertifikovanih građevinskih materijala i opreme, smanjenja produkcije otpada, korišćenja obnovljivih izvora energije, za sve nove zgrade preko 10.000 m² bruto razvijene građevinske površine, po izdavanju upotrebne dozvole, pribavlja se sertifikat zelene gradnje;
• Investitor objekta za koji je izdat sertifikat zelene gradnje, ima pravo na umanjenje obračunatog doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta u visini od 10% u odnosu na ukupno određeni iznos doprinosa;
• Sertifikati o energetskim svojstvima zgrade važe deset godina od dana izdavanja kroz Centralni registar energetskih pasoša (CREP) i obavezno se prilažu prilikom overe ugovora o kupoprodaji nepokretnosti ili zaključenja ugovora o zakupu i čine njegov sastavni deo;
• Od dana stupanja na snagu Zakona, sve nove zgrade moraju biti projektovane, izgrađene i održavane na način da spoljne jedinice uređaja za grejanje i hlađenje nisu vidljive, odnosno da ne vrše uticaj na neposredno okruženje; pored toga, prelaznim odredbama su propisani rokovi usklađivanja postojećih objekata sa ovim zahtevima;
• Od dana stupanja na snagu Zakona sve nove zgrade moraju posedovati sertifikat o energetskim svojstvima zgrade, odnosno njenog posebnog dela;
• Zelena infrastruktura je strateški planirana mreža funkcionalno povezanih prirodnih i blisko-prirodnih elemenata, čije se projektovanje, podizanje, korišćenje i održavanje sprovodi na način kojim se obezbeđuju ekološke, ekonomske i društvene koristi kroz prirodna, biodiverzitetski zasnovana rešenja.

3. Završne napomene

Zakonodavac je u samostalnim članovima Zakona regulisao najveći broj situacija do kojih može doći iz razloga uvođenja novih procedura i organa, te je predvideo da Agencija za prostorno planiranje i urbanizam Republike Srbije počinje sa radom najkasnije u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu Zakona, dok je donošenje podzakonskih propisa planirano za sprovođenje Zakona planirano u roku od šezdeset dana od dana stupanja na snagu Zakona.

Takođe, Zakonom je dodatno razjašnjena situacija sa postupcima koji su otpočeti pre stupanja na snagu Zakona, te je propisano da:

• Započeti postupci za rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju, lokacijske uslove, građevinske dozvole, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama podnetih do dana stupanja na snagu Zakona, okončaće se po propisima po kojima su započeti.
• Postupci za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu započeti po odredbama zakona kojim se uređuje pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu obustavljaju se danom stupanja na snagu Zakona.
• Nosilac prava korišćenja na građevinskom zemljištu koji je na osnovu Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu (“Službeni glasnik RS”, br. 64/15 i 9/20), upisao pravo svojine na građevinskom zemljištu, nema pravo na povraćaj naknade po ovom osnovu.

Ovaj članak je isključivo informativne prirode i ne predstavlja pravni savet. Ukoliko su Vam potrebne dodatne informacije, budite slobodni da nas kontaktirate.